來源：學術雜志  作者：陳淑麗

2010年4月，中央編辦會同中央農辦、發改委、公安部、民政部、財政部在15個省份確定了29個經濟發達鎮進行行政管理體制改革試點。同年，江蘇省啟動了4個國家級和16個省級試點鎮改革工作。自2011年開始，蘇州市全面推動2個國家級試點鎮（昆山市張浦鎮、吳江區盛澤鎮）、3個省級試點鎮（張家港市鳳凰鎮、常熟市梅李鎮、太倉市沙溪鎮）行政管理體制改革工作。2012年又選擇2個市級試點鎮（吳中區木瀆鎮、相城區黃埭鎮）同步推進改革。7年來，蘇州市和有關市、區以加強基層政權建設、鞏固黨的執政基礎為核心，以擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能為重點，推動試點鎮在承接權限、整合資源、優化服務、創新管理、促進發展等方面不斷取得進步，“集中高效審批、強化監管服務、綜合行政執法”的基層政府治理結構逐漸形成。

一、通過權責匹配推進基層政府的自我完善

通過賦予經濟發達鎮部分縣級管理權限并給予相應的財權支持，倒逼試點鎮自主決策、自降成本、自擔風險、自覺提升，完善基層政府功能，初步破解了基層政府“小馬拉大車”“看得見管不著”等現實難題。一是精準賦權。采用“確認”加“交辦”的賦權方式，以縣區級政府文件形式向試點鎮直接賦權，賦予試點鎮想承接、能承接的權限，為鎮域經濟社會發展提供更多便利。據統計，5個省級以上試點鎮平均承接了158項審批（服務）事項和994項行政處罰權限，2個市級試點鎮以上級部門授權、委托等形式平均承接715項權限，并實現按需動態調整。例如，昆山市張浦鎮根據實際運行情況，將無法有效承接的燃氣管理等191項行政執法權限還給市里。二是規范用權。在試點鎮全面建立權責清單、流程清單等清單式管理制度，推進行政服務標準化和綜合執法規范化建設，確保權力透明、規范、高效運行。吳江區盛澤鎮在行政服務標準化方面已形成四大體系401項標準，逐步走向標準化管理。張家港市鳳凰鎮綜合執法局5年來共開展各類執法檢查5000余次，行政處罰2500多起，處罰金額400多萬元，未發生一起行政復議或行政訴訟案件。三是匹配財權。有關市、區一般按照“核定基數、超收返還”的原則，對各試點鎮給予財力返還或補助，以事權財權的匹配助推試點鎮加快發展。例如，常熟市對梅李鎮提高了鎮級財政分成比例，城建稅、耕占稅地方留成部分全額分成，一般公共預算收入以2013年為基數，超基數地方留成部分全額分成。事權的下放和財權的傾斜，增強了試點鎮發展的內生動力，提升了基層政府的履職能力。

二、通過資源整合破除鄉鎮行政管理體制障礙

通過改革對試點鎮原有行政事業編制等各類資源進行統籌，將資源配置和管理服務重心向新組建的鎮行政審批局（便民服務中心）、綜合執法局兩個“前臺窗口”傾斜，并將政策指導、政令傳遞、監督問責等職能交給其他“后臺保障”機構履行，形成“后臺服務前臺、前臺服務群眾”的工作機制，顯著增強了基層政府管理服務能力和效率。一是整合機構編制。打破鎮行政機構“一辦五局”和事業單位“七站八所”運行格局，將鎮屬事業單位職責與相關行政機構整合重組，綜合設置10個以內職能機構，實現鎮各類機構精簡近2/3。在編制總量不增的前提下，統籌使用行政事業編制人員，實現管理扁平高效、人員編制精干的組織架構。二是集中審批服務。試點鎮承接的所有審批服務事項及相關工作人員全部實現向鎮行政審批局歸并，原先需由幾個部門審批的事項現在只由一個部門辦理，涉及縣區級20多個部門的事項均可在鎮便民服務大廳直接辦理，大大提高了行政服務效能。如昆山市張浦鎮和吳江區盛澤鎮審批服務效率分別提速63%、48.67%。三是片區綜合執法。通過組建鎮綜合執法局，逐步承接了縣區一級市容、安監、住建、人社等10余個領域的執法權限，以鎮政府名義執法，解決了“看的見卻無權管”的難題。將執法權限涉及的執法人員全部劃轉至綜合執法局，革除了“一條馬路幾家管”的弊病。將過去的分領域執法模式逐步調整為按片區綜合執法和執法中隊分片負責模式，杜絕了“不歸我管的不愿管”等問題。

三、通過機制創新實現管理服務的提質增效

改革推進以來，市縣兩級不斷加強對試點鎮在機制創新方面的引導，鼓勵基層大膽探索，尊重基層首創精神。一是管理服務創新。推動試點鎮從“審批為先”向“服務為先”轉變，審批服務逐漸由“一門式”向“一窗式”綜合辦理過渡，推廣“不見面審批（服務）”模式，建設綜合性網上辦事大廳，打造“互聯網+政務服務”平臺，普遍建立了鎮村兩級代辦制度。通過將復雜的行政流程內部優化，讓企業群眾“少跑腿”“不跑腿”。二是基層治理創新。各鎮全面建成綜合治理指揮中心，依托指揮中心這一“中樞”和鎮村網格化這一“網絡”，對多個專業網格進行整合并實現“多網融合”下的統一調度指揮、監管服務和考核評價。結合鎮政務服務網上平臺建設，聯動開發手機APP等，鼓勵群眾實時舉報、反映問題，實行限時反饋、辦結制度，提升群眾參與度、滿意度。三是監督監管創新。發揮鎮政務服務平臺監察作用，推行督辦預警機制，出臺審批與監管信息雙向推送、推進雙隨機抽查規范事中事后監管、守信聯合激勵失信聯合懲戒、行政執法監管獎勵舉報等一系列制度，加強平臺考核結果運用。如太倉市沙溪鎮建立了網上行政處罰系統，做到處罰過程實時監控、處罰數據自動備份、法律文書即時打印，可實現對行政處罰工作全過程網上管理和監控。通過信息化手段進一步加強各類監管，常熟市梅李鎮綜合指揮中心接入了治安監控及安監、環保、國土等條線視頻監控，形成了覆蓋整個集鎮主要區域的電子防控體系。通過體制改革、機制創新，試點鎮實現了經濟實力持續提升、民生事業持續發展、社會活力持續增強。經濟社會主要指標大幅增長。與改革初的2012年相比，2016年7個試點鎮GDP總體增長率比其他47個鎮高出9.87%；財政總收入增長22.59%；農村常住居民人均可支配收入增長率平均達到了48.93%。民生事業顯著提升。獲得財權傾斜的同時，鎮公共財政向民生工程加大投入，動遷房、農貿市場、學校、醫院、文體中心等重點實事工程加快建設，村（社區）公共服務中心實現全覆蓋，社會保障體系不斷完善，讓群眾享受到了改革發展帶來的實惠。近年來，各試點鎮共新建或改擴建中小學幼兒園43所、社區衛生服務中心27家、醫院7家，新建養老護理機構12家、日間照料中心42個。輻射影響力不斷增強。發揮試點鎮對周邊地區的輻射帶動作用是改革工作的重要目標，試點鎮一系列便民利企舉措，吸引了企業投資、促進了城鎮就業，也為周邊鄉鎮創造了協同發展的機會，為周邊區域群眾提供了便捷服務。